Projekt Veřejná správa online
Veřejná správa online
Příloha časopisu
Časopis Obec a finance
Nové informační technologie
ve veřejné správě
Veřejná správa online

Nová spisová služba – není to tak jednoduché, ale bát se nemusíme

Ročník: 2010, Číslo: 3, Rubrika: Z domova

Zatímco politici obecně v těchto týdnech žijí spíše předvolební hektickou aktivitou, pro úředníky nastává zcela jiná oblast problematiky, kterou se v této chvíli musí zabývat – elektronizace úřadů a elektronická spisová služba. Mnozí se mylně domnívají, že nasazením elektronické spisové služby na úřadě tato oblast končí. Naopak, tím to celé teprve začíná.

Novela Zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění zákona č. 190/2009 Sb., který vstoupil v účinnost v červenci loňského roku, ukládá zavedení elektronické spisové služby u řady takzvaných původců nejpozději 1. července roku 2010. Další dva roky pak všichni mají na to, aby všechny náležitosti své elektronické spisové služby a řady dalších věcí uvedli do souladu s tímto zákonem.

Ano, na papíře Sbírky zákonů to vypadá jako relativně jednoduchá věc. Někdo by si mohl myslet, že prostě nasadí informační systém, který se jmenuje Spisová služba a tím má všechno vyřešeno. Dokonce ani obecně přijímaný zjednodušený výklad, že to, co si teď vedeme v podacích denících, které dosud byly zejména jako papírové sešity, si povedeme pouze v nějakém počítačovém programu, se zcela vymyká skutečné potřebě. Zákon definuje takzvanou spisovou službu v plném rozsahu vykonávanou v elektronické podobě jako evidenci a správu elektronických i listinných dokumentů, tedy i to, co máme dosud ve svých skříních a šanonech, budeme muset spravovat, evidovat a informace o takových dokumentech pořizovat výhradně v elektronickém systému spisové služby, anebo v jiné související elektronické evidenci. Samozřejmě existují i subjekty, které si mohou vybrat. Ne každý musí spisovou službu vykonávat elektronicky. Nicméně i tyto subjekty, dříve, či později budou muset na plnou elektronizaci přejít. Takový je prostě trend a všichni se s tím musíme smířit.

Plně nasazená elektronická spisová služba v řadě věcí práci s dokumenty samozřejmě usnadní. Jejich příjem, evidence a předávání bude jednodušší zejména také proto, že povinností původce vedoucího elektronickou spisovou službu je ve většině případů listinné dokumenty digitalizovat. Tedy je převést na dokumenty elektronické. Předání takového dokumentu pak nebude znamenat, že ho musíme fyzicky na papíře vzít a přenášet ho přes celou budovu konkrétnímu úředníkovi, nebo ho nechat někomu na jeho sekretariátu, ale že pouze klikneme v jakési aplikaci a systém se o všechno postará. Další ohromnou výhodou je, že budeme mít o svých dokumentech přehled. Budeme vědět, kdo dokument právě vyřizuje, jaká byla jeho historie, kdo do něj nahlížel a co se s dokumentem stalo a jak se celá věc vyřídí.

Ano, i takhle to vypadá jednoduše. Samotné nasazení elektronického systému spisové služby je pak skutečně pouze jakousi implementací nějakého informačního systému, o kterou se ve většině případů stará jeho dodavatel. Takže pro nás to znamená pouze si ohlídat, aby vše bylo v souladu se zákonem.

Ta horší část problému nastává v okamžiku, když začneme zjišťovat, co všechno musíme ve svém úřadu nebo organizaci změnit na úrovni procesní a předpisové. Elektronické vedení spisové služby v plném rozsahu znamená skutečně úplně jiný styl práce, než ve spisové službě listinné. Samostatnou kapitolou je aktualizace Spisového nebo Spisového a skartačního řádu v organizaci. Co všechno by v něm mělo být si můžeme vyčíst z poměrně obsáhlého výkladu Ministerstva vnitra k vyhlášce č. 191/2009 Sb. o podrobnostech výkonu spisové služby. Ostatně, když už jsme u tohoto podzákonného předpisu, je dobré ho mít vždy po ruce také s jeho výkladem, protože tam najdeme řadu odpovědí na otázky, které nás samozřejmě začnou napadat, až když vznikne nějaký problém. Postupně zjišťujeme, že ve Spisovém a skartačním řádu se musíme vypořádat s takovými bonbónky, jako jsou samostatné evidence elektronických dokumentů (takzvané agendové informační systémy), nebo třeba úložiště metadat, úložiště elektronické podatelny a nebo úložiště certifikátů a jednoznačné vymezení oprávněnosti elektronicky podepsat určitý dokument. Takové věci, jako je jednoznačný postup při tvorbě spisu a nebo přesná definice toho, jak vypadá finalizovaný dokument v organizaci a jaké má mít náležitosti, jsou pak ve srovnání s těmito věcmi pouhou banalitou.

Když už jsme u spisového a skartačního řádu, musíme si také umět odpovědět na otázku, jak moc konkrétní tento dokument bude. Zatímco do této doby jsme počítali spíše s pozitivním vymezením dokumentů, které ve spisové službě budeme řešit, teď je situace zcela opačná. Zákon říká, že spisové službě v plném rozsahu podléhají všechny doručené dokumenty a všechny vlastní dokumenty (tedy takzvané dokumenty vzniklé z vlastní činnosti), kromě těch, které přímo vymezíme ve Spisovém a skartačním řádu. To ovšem zdaleka neznamená, že si do tohoto našeho interního předpisu můžeme napsat co chceme. Například, pokud bychom si napsali, že spisové službě nepodléhají dokumenty, které jsme povinni evidovat a někdy dokonce i dlouhodobě ukládat podle jiné legislativy, než je Zákon o archivnictví, takové ustanovení Spisového a skartačního řádu by bylo protizákonné.

Je tedy více než důležité, abychom si předem zmapovali jaké typy dokumentů, v jakých typech agend na úřadě nebo v organizaci vlastně máme. Pokud se domníváte, že to víte, doporučuji si vzít náhodně třeba každý pátý dokument a zjistit si jeho proces, tedy postup, kterým se takový dokument vyřizuje. Zatímco listinná spisová služba umožňovala jakési benevolentní kroky i při zápisu informací o dokumentu do takzvaných podacích deníků, v elektronickém systému spisové je vše zaznamenáno v reálném čase a o každé skutečnosti, která se dokumentu týká, se vede záznam. Tento záznam je s tímto dokumentem spojen, je v takzvaných metadatech o dokumentu a jako takový už ve spisové službě bude navždy veden.

Takže teď již jsme mimochodem zjistili, že ještě před tím, než jsme začali psát nový Spisový a skartační řád, bylo dobré si zmapovat, jakým způsobem obíhají dokumenty v naší organizaci. To někde víme a někde to nevíme. Samozřejmě, ani tím, že se to budeme snažit zjistit, si moc informací nezískáme. Mnohde totiž skutečně existují specifické typy dokumentů nebo specifické typy agend, které nám neumožňují popsat jednoznačný princip, kterým se jejich vyřizování a řešení řídí.

Dejme tomu, že Spisový a skartační řád máme nějakým způsobem napsán. Víme, v jeho základních ustanoveních, které dokumenty nepodléhají spisové službě a musíme si uvědomit, že všechny ostatní dokumenty jí podléhají. Pokud vedeme spisovou službu v plném rozsahu, znamená to, že v elektronickém systému spisové služby řešíme jak dokumenty elektronické, tak i dokumenty listinné. Tedy vedeme v tomto počítačovém programu záznamy o dokumentech (včetně všech povinných metadat) i o těch papírech v šanonech, které máme za sebou ve skříni. A z té zjišťujeme další, sice ne překvapivou, ale naprosto zásadní informaci. Zákon nám totiž nařizuje, respektive to nařizuje Vyhláška o podrobnostech výkonu spisové služby, že každý dokument, který je doručen v listinné podobě a jehož povaha to umožňuje, musíme vést v podobě elektronické a to tím, že ho převedeme. V tomto článku se nebudeme pouštět do spekulací, zda autorizovanou konverzí dokumentů, či jiným způsobem převodu (vždy ovšem výsledkem musí být dokument, u kterého lze použít takzvanou fikci pravosti), ale rozhodně je důležité aby každý jakkoli převedený dokument byl opatřen buď zaručeným elektronickým podpisem, nebo zaručenou elektronickou značkou a hlavně kvalifikovaným časovým razítkem.

Když jsme překonali i tuto porodní bolest, začneme se věnovat tomu, jak dokumenty vytvářet a odesílat. Máme-li elektronický systém spisové služby, měli bychom dokumenty již v samém prvopočátku vytvářet elektronicky. Zde je otázkou jestli si dokument "pokoutně" vytvoříme třeba v nějakém textovém editoru a teprve poté jej v určitém okamžiku, těsně před odesláním, zaevidujeme do systému spisové služby, anebo zda dokument zaevidujeme od samého počátku. Legislativa je k této věci poněkud benevolentní, nicméně platí princip, že bychom měli mít v elektronickém systému spisové služby průkazný proces vytváření a hlavně schvalování takového dokumentu. V prostředí správních úřadů je tedy jednoznačné, že bychom měli vést dokumenty od samého počátku, přes jejich schvalování určenými úředníky, až k jejich podepsání elektronickým podpisem a třeba i opatřením kvalifikovaným časovým razítkem a odeslání někam ven z úřadu.

Horší je to u těch, kteří sice jsou povinně původci ze zákona, ale správní úkony nečiní. Ti mají totiž řadu specifických problémů. Jednak se neřídí Správním řádem a tedy apriori sice nevytvářejí úřední dokumenty typu správních rozhodnutí, nicméně stejně mají naprosto shodné povinnosti jako správní úřady. Takže například výzkumné pracoviště má úplně shodné povinnosti jako ministerstvo. Ale hlavně výklad zákona a vyhlášky na ně v řadě případů nemyslí. Jak si totiž tyto organizace s velmi specifickým oběhem a druhem dokumentů mají vyložit třeba takové základní pojmy jako jsou úřední dokumenty, anebo dokumenty vzniklé z vlastní činnosti, kromě dokumentů provozního charakteru? Samozřejmě i zde platí, že co si napíšeme do Spisového a skartačního řádu, tím se musíme řídit. Ovšem musíme na druhou stranu varovat před tím, abychom si do Spisového a skartačního řádu v organizaci psali věci, u kterých bychom pak mohli zjistit, že tím porušujeme buď jinou legislativu, anebo že se nám v průběhu procesu nad dokumentem ukáže, že nám z této skupiny daný dokument vypadne.

Pochopitelně všechno to, co zde bylo řečeno, se týká nejen samotného elektronického systému spisové služby, ale i takzvaných agendových informačních systémů, protože ty jsou ze zákona a z vyhlášky takzvanými samostatnými evidencemi dokumentů. Mají většinu povinností, které mají elektronické systémy spisové služby, nicméně nejsou to povinnosti všechny. Asi každého napadne, jak má vlastně takový systém spisové služby, nebo agendový informační systém fungovat. Odpověď na tuto otázku není jednoduchá. Lze ji ale vyčíst z řady poměrně obsáhlých dokumentů, například z Národního standardu pro elektronické systémy spisové služby. I přes svůj poněkud zavádějící název se totiž týká každého systému pro správu dokumentů. Tedy i agendových informačních systémů. Ty navíc musejí s elektronickou spisovou službou komunikovat a to, jak zákonem stanoveným komunikačním rozhraním, tak takovým způsobem, aby spisová služba v případě, že je to opodstatněno a že je to uloženo, věděla o dokumentech v nich uložených alespoň v základní věci.

Již zmíněný národní standard obsahuje několik částí. Techniky a vývojáře aplikací, jako jsou ESSL, nebo AIS, bude jistě zajímat část technická a technologická. Tedy jednak textový popis všech povinných hodnot metadat vedených o dokumentech, tak především jejich technické zpracování a to ve formě náhledů a map XML schémat. Ty jsou přímo přílohou Národního standardu. Tento fakt tedy řadě vývojářů ušetří práci s tím tato schémata do svých aplikací vpisovat ručně. Všechny by ale měly zajímat úvodní části Národního standardu, jednak takzvaná Kapitola 0, která poměrně přehlednou, i když hodně rozsáhlou formou, říká co to Národní standard je a jak mají systémy fungovat a pak také další části tohoto dokumentu, jako je například seznam funkčních požadavků na systémy spisové služby. Pročtením těchto částí Národního standardu a podrobným prostudováním vyhlášky č. 191/2000 Sb. o podrobnostech výkonu spisové služby, třeba i s jejím oficiálním výkladem Ministerstva vnitra, získáme poměrně slušný přehled o tom, co se od nás, jako od původců, vlastně chce. Je ovšem otázkou, s jakou úspěšností se nám to podaří nasadit.

Většina nově stanovených původců musí elektronickou spisovou službu nasadit nejpozději 1. července letošního roku. Od 1. července roku 2012 pak všichni původci, ve všech případech, musejí splňovat veškeré náležitosti již zmíněné legislativy. Zdá se to poměrně dlouho, ale když jsme si vysvětlili, jaké další nuance zavedení spisové služby nebo její převod do elektronické podoby má, zjišťujeme, že dvouleté období rozhodně nebude vypadat jako dva roky prázdnin.

Michal Rada

Napište nám

Veřejná správa online, příloha časopisu Obec a finance
© 2017 Triada, spol. s r. o., webmaster@triada.cz
Zpět na titulní stranu